Benutzer:FWS AM/Demokratie in der Schweiz

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Historische Entwicklung

Alte Eidgenossenschaft

→ Hauptartikel: Alte Eidgenossenschaft

Grundordnung der Zuger Landsgemeinde von 1698

Erste demokratische Mitbestimmungsrechte des Volkes können in der Schweiz bis ins Mittelalter zurückgeführt werden. Zusammenfassend lassen sich drei Grundtypen der Volksbeteiligung unterscheiden: die Landsgemeinden, die Gemeindereferenden in den zugewandten Orten und die Volksanfragen in den Städterepubliken. Erste Spuren der Landsgemeinden finden sich bis ins 13. und 14. Jahrhundert in Uri, Schwyz, Unterwalden, Appenzell und Zug. Auch kleinere Gemeinwesen, z. B. Toggenburg oder Uznach, besassen Landgsgemeinden, die im Vergleich zu jenen in der Innerschweiz jedoch eher schwach ausgeprägt waren. Die Landsgemeinden tagten einmal jährlich; ein Landamman, die Landräte und eine gewisse Anzahl an Landleuten konnten eine ausserordentliche Landsgemeinde einberufen. Stimmberechtigt waren Männer ab 14 respektive 16 Jahren, wobei Abwesenheit unter Strafe stand. Die Landsgemeinde vereinte die legislative, exekutive und judikative Gewalt; folglich gab es keinen Rechtsschutz vor ihren Beschlüssen. Silvano Möckli bezeichnete die Landsgemeinde-Demokratien am Ende der Alten Eidgenossenschaft deswegen als «Volksoligarchien, darauf bedacht, ihre Privilegien zu verteidigen.» Sie wehrten sich gegen die Ideen der Gleichheit und der individuellen Freiheit, die mit der Aufklärung aufkamen. Das Selbstverständnis der Landsgemeinden war enorm. Die Schwyzer Landsgemeinde erklärte 1655, dass sie niemand über sich anerkenne als Gott allein. Art. 19 der Verfassung von Appenzell Innerrhoden bezeichnet die Landsgemeinde noch heute ais «die oberste Behörde des Landes».

In den Drei Bünden (1524–1798), Vorläufer des Kantons Graubünden, und im Wallis verfügten die Gerichtsgemeinden über ein Referendumsrecht. Es handelte sich um ein föderatives Referendum, bei dem die einzelnen Gliedstaaten, die Gerichtsgemeinden, bei der Meinungsbildung des Gesamtstaates, des Freistaats, mitwirkten. Das Referendum war deliberativ und obligatorisch ausgestaltet. Trotz seines föderalistischen Charakters wurde das Gemeindereferendum als demokratisches Instrument betrachtet. Da sich die Drei Bünde sich auf eine grosse Fläche erstreckten, sodass ein Landsgemeinde nicht möglich war, wurde in Graubünden ein Bundestag gebildet, an den die Gerichtsgemeinden instruierte Abgeordnete entsenden konnten. Die Position der einzelnen Gerichtsgemeinden wurde durch Volksabstimmung in einzelnen Landsgemeinden bestimmt, wobei zumeist ein relatives Mehr nötig war – so werden noch heute die Standesstimmen bei eidgenössischen Volksabstimmungen ermittelt.

Im Verlauf der Zeit gewann das Gemeindereferendum an Bedeutung: Während im 16. Jahrhundert die Gemeinden deutlich weniger als 10 % der freistaatlichen Beschlüsse den Gerichtsgemeinden zur Abstimmung vorgelegt wurden, stieg die Zahl markant im 17. Jahrhundert, wobei die Aussenpolitik numerisch den wichtigsten Bereich darstellte (bis zu 25 % in den Drei Bünden). Das Gemeindereferendum bescherte dem Freistaat Graubünden ein aussergewöhnlich hohes Mass an Stabilität und genoss in der Bevölkerung hohe Legitimität. Bei den Abstimmungen und der Ämterbesetzung an den Landsgemeinden in der Gerichtsgemeinde bestand eine prinzipielle rechtliche Gleichheit aller Stimmberechtigten. Das Referendum übertrug den Gerichtsgemeinden und deren Bevolkerung eine Mitverantwortung für das Gemeinwohl. Da wichtige Entscheidungen in einem deliberativen Prozess an der Landsgemeinde diskutiert wurden, verfügten die Bürger trotz Lücken in der Schulbildung über ein Grundwissen politischer Abläufe.

Bedrohung der Demokratie durch die Vollmachtenregime

→ Hauptartikel: Vollmachtenregime

Reform der Volksrechte

→ Hauptartikel: Reform der Volksrechte

Merkmale der schweizerischen Demokratie

Repräsentative und direkte Demokratie

In keinem anderen Staat wird die Volkssouveränität so konsequent umgesetzt wie in der Schweiz. Das Volk entscheidet ausnahmslos über alle Verfassungsfragen, und wichtige Erlass des Parlaments unterstehen der Nachentscheidung durch die Stimmbürger. Die Zustimmung des Volks bildet die Legitimationsgrundlage des Staates und seiner Einrichtungen. Obschon sich absolute Volkssouveränität nicht verwirklichen lässt – dafür ist es zu heterogen –, wird die Demokratie vom Grundsatz getragen, dass die Bürger die staatliche Willensbildung tragen, wenngleich nicht jedes einzelne Gesetz und jeder einzelne Beschluss die Zustimmung aller Gruppen finden kann.

Die ausgebauten Volksrechte sind das herausragende Merkmal der schweizerischen Demokratie. Während sich die Mitwirkungsmöglichkeiten der Bevölkerung in einer repräsentativen Demokratie auf die Wahl der gesetzgebenden Gewalt (Legislative) beschränkt, trifft das Volk in einer direkten Demokratie die grundlegenden Sachentscheide oder es bestätigt Beschlüsse des Parlaments. Die Mischform von repräsentativen und direktdemokratischen Elemente wird in Lehre und Praxis zum Teil als halbdirekte Demokratie bezeichnet, wobei verschiedene neuere Lehrmeinungen von dieser Begrifflichkeit abkehren, da sie entbehrlich und nicht aussagekräftig sei. Der Ausdurck suggeriere fälschlicherweise, dass es auch eine «nur» direkte Demokratie gebe, was im gewaltenteiligen Staat undenkbar ist.

Die direktdemokratischen Mitbestimmungsrechte ändern aber nichts daran, dass Bund und Kantone primär repräsentative Demokratien sind. Die Volksrechte sind eingebettet in einen geordneten politischen Entscheidfindungsprozess, bei dem die demokratisch gewählten Repräsentativorgane einen erheblichen Anteil an der staatlichen Willensbildung haben. Die Mehrheit der politischen Entscheidungen erfolgen ohne Mitwirkung des Volkes; nur etwa gegen 7 % der referendumspflichtigen Erlasse auf Bundesebene wird es auch wirklich ergriffen. Die Referenden knüpfen zudem alle an Parlamentsentscheide an. Das Volk kann den Inhalt der Vorlage daher nicht ändern. Die Volksinitiative auf Totalrevision der Verfassung beauftragt im Fall ihrer Annahme das (Art. 193 Abs. 3 BV) Parlament zur Ausarbeitung einer neuen Verfassung, die Volk und Ständen vorzulegen ist. Einzig die Volksinitiative auf Teilrevision hat revolutionären Charakter, denn sie verwirklicht eine parlamentsunabhängige Verfassungsrevision; die Volksinitiativen sind jedoch selten erfolgreich.

Rechtsstaatliche Demokratie

Die Schweiz ist ein Verfassungsstaat, in dem die Herrschaft des Rechts verwirklicht ist. Die Demokratie ist als rechtsstaatliche Demokratie ausgestaltet und ist dadurch an das Legalitätsprinzip gebunden. Demnach muss alles staatliche Handeln durch eine Norm auf Verfassungs- oder Gesetzesebene abgedeckt sein. Auch Volksabstimmungen dürfen nur auf Grund einer Norm in Verfassung oder im Gesetz angeordnet werden. Das Recht ist nicht nur Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV), sondern auch Schranke der Demokratie; es soll der willkürlichen Machtausübung einen Riegel vorschieben.

Demokratie und Rechtsstaat stehen in einem Spannungsverhältnis. Während die Verwirklichung der Demokratie möglichst weitreichende Entscheidungsbefugnisse für die Bürger verlangt, setzt der Rechtsstaat voraus, dass auch demokratisch zustandegekommene Entscheide illegitim und illegal sein können und zum Schutz von unantastbaren Grundrechten aufgehoben werden müssen. Im Unterschied zu Deutschland und den Vereinigten Staaten kennt die Schweiz keine umfassende Verfassungsgerichtsbarkeit. Zwar darf das Bundesgericht ein Bundesgesetz für verfassungswidrig erklären – Art. 190 BV stellt kein Prüfungsverbot dar. Jene Behörden, die das Recht anwenden (Gerichte, Verwaltungen), müssen eine verfassungswidrige Gesetzesbestimmung gleichwohl anwenden; die Verurteilung als verfassungswidrig ist somit folgenlos. Die richterliche solle sich nicht über die gesetzgebende Gewalt erheben, sondern innerhalb des gesetzlichen Rahmens entscheiden.

Das demokratische Prinzip wird in der Schweiz stärker gewichtet als das rechtsstaatliche. Abgesehen von der fehlenden Verfassungsgerichtsbarkeit zeigt das die Tatsache, dass die Verfassung mit einem einfachen Mehr – 50 % der Parlamentarier der beiden Kammern müssen zustimmen – geändern werden kann, während es in Deutschland einer Zweidrittelmehrheit bedarf. Unantastbare Grundprinzipien sind dadurch weniger stark geschützt. Auch Analysen aus Befragungen zeigen, dass für die Bürger die Beteiligung an einer Volksabstimmung wichtiger als der Grundrechtsschutz ist. Für gewisse Autoren stellt dieses Ungleichgewicht einen Missstand dar und wollen daher den Rechtsstaat stärken, während andere den Status quo verteidigen.

Abgesehen von den Spannungsfeldern, die es zwischen Demokratie und Rechtsstaat gibt, wirken beide Strukturprinzipien symbiotisch aufeinander. Der Rechtsstaat bedingt die Demokratie – und vice versa. Der exzessive Gebrauch von Notrecht durch die Regierung gefährdet beispielsweise nicht nur den Rechtsstaat, indem die Macht des Parlaments ausgehölt wird, sondern ebenso die Mitwirkungsrechte des Volkes. Die demokratischen Rechte können nur dann verwirklicht werden, wenn sie umfassenden (gerichtlichen) Schutz erfahren.

Bundesstaatliche Demokratie

→ Hauptartikel: Föderalismus in der Schweiz

Der föderalistische Aufbau der Schweiz bestimmt das Wesen der Demokratie in vielerlei Hinsicht. Dank der bundesstaatlichen Struktur rücken ist eine politische Teilnahme des Volks in einem lokalen Rahmen möglich. Die Aufgabenteilung ist so strukturiert, dass immer die unterste Ebene, soweit möglich und sinnvoll, eine Aufgabe erfüllen muss, was die Legitimitation staatlichen Handelns erhöht. Nur die weitreichende Organisationsautonomie der Kantone erlaubte es, dass sich eine grosse Vielfalt demokratischer Institutionen herausbilden konnten. Daher unterscheiden sich kantonale Demokratien bisweilen erheblich voneinander. Während die Kantone im 19. Jahrhundert als Vorbilder für die Demokratie im Bund dienten, ist die Demokratisierung ein Mittel geworden, um im Lichte der schleichenden Zentralisierung ihre Eigenständigkeit zu behaupten. Föderalismus und Demokratie sind jedoch weniger eng miteinander verknüpft als die Demokratie mit dem Rechtsstaat. Der Föderalismus ist nicht an die Demokratie gebunden und die Demokratie ist – das zeigen die politischen Systeme Frankreichs und Englands – ohne den Föderalismus denkbar.

Der Föderalismus schränkt die Demokratie aber auch ein. Unbequeme, jedoch dringend gebotene Massnahmen werden zum Teil aufgrund der Nähe der Behörden zum Volk zu zögerlich ergriffen, fallen zu schwach aus oder unterleiben gänzlich – gesundheitspolizeiliche zum Beispiel, wie die COVID-19-Pandemie zeigte. Bei gewissen Vorlagen auf Bundesebene muss in der Schweiz nicht nur das Volk, sondern ebenfalls die Mehrheit der Stände (Kantone) zustimmen (siehe Art. 140 BV). Dieses Ständemehr wirkt zugunsten der kleineren Kantonen und dient dem Minderheitenschutz (einem ähnlichen Zweck folgt der Ständerat), indem eine Majorisierung durch die dicht bevölkerten Kantone verhindert soll. Das Ständemehr bricht jedoch mit der fundamentalen Regel der Demokratie one man, one vote und hat zur Folge, dass eine Stimme bei besagten Vorlagen im Kanton Obwalden mehr Gewicht hat als eine im Kanton Zürich. Das bedeutet, dass eine allfällige negative Entscheidung der Kantone höher gewichtet wird als die Zustimmung des Volkes. Damit entsteht zwischen dem bundesstaatlichen Machtausgleich auf der einen und der demokratischen Mehrheitsregel auf der anderen Seite ein Widerspruch, der jedoch dadurch etwas abgefedert wird, dass die Standesstimmen ebenfalls demokratisch zustande kommen.

Dieser Widerspruch zwischen Föderalismus und Demokratie ist aber gewollt: Den Kantonen steht mit der Standesstime ein Mittel zur Hand, mit dem sie einer vom Volksmehr ermöglichten Zentralisierung Einhalt gebieten können. Die Kantone bestanden schon vor 1848, währenddessen die Bundesverfassung von 1848 das schweizerische Volk als Verfassungsorgan schuf. Die schon bestehenden Kantone traten unter der Bedingung ihres Fortbestehens in den 1848 erneuerten Bund ein. Das Erfordernis des Ständemehrs ist das mit Abstand wirksamste Mittel der Kantone zu ihrer Behauptung im Bundesstaat. Der Ständerat erwies sich für den Föderalismus wegen des Instruktionsverbots (Art. 161 Abs. 1 BV) als ineffektiv.

Konkordanzdemokratie

Dem Scheizer Regierungssystem liegt ein Modell der Konkordanzdemokratie zugrunde. Die politischen Akteure streben hier danach, möglichst grosse Mehrheiten zu bilden, Minderheiten zu integrieren und möglichst alle politischen Kräfte zu vertreten. Zentrales Kennzeichen der Konkordanzdemokratie ist deshalb das ständige Suchen von Kompromissen. Die stärkste Ausprägung dessen findet sich in der Organisation des Bundesrats, der als Kollegialbehörde die Geschicke lenkt. Die Zusammensetzung des Gremiums folgt der sogenannten Zauberformel, die einen bestimmten Parteienproporz bestimmt. Auch die Zusammensetzung des Bundesgerichts entspricht weitgehend den parlamentarischen Kräfteverhältnissen. Die Bundesversammlung möchte damit erreichen, dass auch die politischen Richtungen verhältnismässig vertreten werden.

Die Möglichkeit für Schweizer Stimmbürger, ein fakultatives Referendum zu ergreifen, war massgeblich für die Herausbildung der Konkordanzdemokratie verantwortlich. Bundesrat und Parlament ist es daran gelegen, eine Vorlage möglichst «referendumssicher» ausgzugestalten, um eine Abstimmung zu verhindern, bei der sie möglicherweise vom Volk abgelehnt wird. Durch das Referendum konnte ein grosser Bevölkerungsteil politisch partizipieren.

Verhältnis von Regierung und Parlament

→ Hauptartikel: Gewaltenteilung

Dem Schweizer Staatswesen liegt eine Gewaltenteilung zugrunde, die dem Schutz der Grundrechte, des Föderalismus und der Demokratie dient. Das Konzept der Gewaltenteilung geht auf den Staat des 19. Jahrhunderts zurück und vermag die vorherrschende Staatswirklichkeit nicht adäquat zu beschreiben. Es beruht zu sehr auf der Trennung der Gewalten und berücksichtigt deren Zusammenwirken nur unzureichend; zudem überlappen die Funktionen der drei klassischen Gewalten. So ist der Bundesrat die oberste Exekutivbehörde, doch ist ihm ein wichtiger Teil der Rechtsetzung – die zentrale Aufgabe des Parlaments – zugewiesen (Art. 182 BV: Verordnungsgebung).

Der Bundesversammlung kommt eine starke Rolle im Gewaltengefüge zu. Nach Art. 148 Abs. 1 BV übt sie die «oberste Gewalt», unter Vorbehalt der Volksrechte (Parlamentssuprematie). Darauf folgt aber keine rigorose hierarchische Abstufung in dem Sinne, dass die Exektuvie bloss das Recht, das von der übergeordneten Legislative erlassen wurde, vollzieht. Die Schweiz kennt daher anders als die Vereinigten Staaten kein System der checks and balances. Über die personelle Gewaltenteilung hinaus wird die Regierung nicht vom Volk, sondern dem Parlament gewählt. Das Parlament verfügt über umfassende Informations- und Initiativrechte, und dessen Erlasse können vom Bundesgericht nicht wegen Verfassungswidrigkeit aufgehoben werden. Die schweizerische Regierung hat überdies keine rechtlichen Mittel, kein Vetorecht bei Parlamentsbeschlüssen, um die Gewalt der Bundesversammlung zu begrenzen; die hemmenden Befugnisse sind vor allem dem Parlament übertragen (Art. 169 BV, Oberaufsicht der Bundesversammlung über den Bundesrat und die Bundesverwaltung). Das Parlament untersteht seinerseits der Kontrolle des Volkes und derjenigen der Medien.

Kategorien direktdemokratischer Rechte

Referendum

Mit dem Referendum bestätigt oder verwirft das Volk einen parlamentarischen Beschluss, wobei der Abstimmungstext nicht geändert werden kann. Der Beschluss des Parlaments ist somit nicht endgültig, sondern bedarf – entweder zwingend oder auf Verlangen der Stimmberechtigten – der Zustimmung des Volkes. Negative Entscheide, also die Ablehnung eines Beschlusses, unterstehen grundsätzlich nicht dem Referendum. Das konstruktive Referendum ist ein Sonderfall des Referendums, da es die einzige Ausformung des Referendums ist, mit dem das Volk den Inhalt tatsächlich bestimmen kann. Es gibt einer bestimmten Zahl von Stimmberechtigten das Recht, einem Erlass, der dem fakultativen Referendum untersteht, einen Gegenentwurf gegenüberzustellen. Das konstruktive Referendum existiert auf Bundesebene nicht. Eine Volksinitiative, die es auf Bundesebene einführen wollte, wurde 2001 mit 65,9 % Nein-Stimmen abgelehnt.

Ein Referendum ist obligatorisch oder fakultativ. Das obligatorische Referendum unterstellt einen Parlamentsbeschluss von Amtes wegen der Volksabstimmung. Auf einen Beschluss des Parlaments muss daher eine Volksabstimmung folgen. Das fakultative Referendum wird hingegen von einem Teil der Stimmberechtigten oder von anderen Akteuren ausdrücklich verlangt. Ob ein Erlass dem fakultativen respektive dem obligatorischen Referendum untersteht, bestimmt die Verfassung oder das Gesetz.

Das Referendum entfaltet bremsende Wirkung – im Gegensatz zur Volksinitiative. Während Volksinitiaven selten angenommen werden (es ist jedoch eine Tendenz zu erfolgreichen Initiativen auf Bundesebene festzustellen), haben Referenden eine erhebliche Chance, Beschlüsse des Parlamments zu Fall zu bringen. Das liegt vor allem an der grössen Personenzahl, die ein Referendum hinter sich vereinigen kann. Das sind zum einen die Anhänger des bisherigen Zustandes und die Befürworter kleinerer Änderungen, die finden, ein Beschluss sei unnötig oder wolle zu viel. Hinzu kommen kommen noch jene Kreise, denen der Beschluss zu wenig weit geht, und die sogenannten «chronischen Neinsager».

Da Parlamentsvorlagen verhältnismässig leicht in der Volksabstimmung umgeworfen werden können, hat das Referendum erhebliche Vorwirkungen auf die Ausarbeitung des Beschlusses. Die Regierung und das Parlament sind bestrebt, eine Vorlage so auszuarbeiten, dass sich alle gewichtigen politischen Akteure mit ihr identifizieren können – sie soll so «referendumssicher» wie möglich sein. Das Referendum trug deswegen einen wichtigen Teil zur Ausformung der schweizerischen Konkordanzdemokratie bei. Aber auch wenn eine Vorlage in der abgelehnt wird, greift sie das Parlament zum Teil wieder auf, wobei jene Argumente, die im Abstimmungskampf dominierten, mit einbezogen werden.

Initiativen

→ Hauptartikel: Volksinitiative (Schweiz)

Mit der Initiative kann eine bestimme Zahl an Stimmberechtigten entweder direkt dem Volk oder zunächst dem Parlament einen Beschluss vorschlagen. Während das Referendum an einen Beschluss des Parlaments anknüpft, unterbreitet die Initiative einen Vorschlag. Sie unterscheidet sich jedoch grundlegend von anderen Vorschlagsrechten, zum Beispiel der Petition. Mit einer Petition (Art. 33 BV) kann jedermann den Behörden, auch dem Parlament, ein Anliegen vortragen; doch muss die Petition nicht einmal beantwortet werden.

Nicht nur das Volk, sondern ebenfalls die einzelnen Parlamentsmitglieder und die Regierung, im Bund auch die beiden Kammern der Bundesversammlung (Parlamentarische Initiative) und die Kantone (Standesinitiative), verfügen über ein Initiativrecht (Art. 160 und Art. 181 BV). Es steht jedoch dem Parlament frei, diesen Auftrag weiterzuverfolgen oder ihn zu verwerfen. Gleiches gilt für Volksmotionen. Die Volksinitiative führt hingegen zur Volksabstimmung, entweder immer oder zumindest dann, wenn ihr nicht entsprochen wird (siehe Art. 138 Abs. 2 und Art. 139 Abs. 4 und 5 BV), denn ihr kann ein Gegenentwurf unterbreitet werden, und die Initianten können die Initiative zu dessen Gunsten zurückziehen.

Volksinitiativen nehmen in der Schweiz verschiedene Formen an. Die beiden wichtigsten sind die allgemeine Anregung und der ausgearbeitete Entwurf. Mit der allgemeinen Anregung wird das Parlament angewiesen, in bestimmter Weise tätig zu werden. Die Gesetzesinitiative in der Form der allgemeinen Anregung beispielsweise verlangt, dass ein Gesetz in bestimmter Weise geändert werden soll. Die Ausarbeitung des Gesetzestextes ist Sache des Parlaments; die allgemeine Anregung gibt nur die Richtung der Revision an. Der ausgearbeitete Entwurf hingegen überlässt dem Parlament keinen Spielraum, die Bestimmung zu konkretisieren und schlägt einen endgültigen Wortlaut vor. Der ausgearbeitete Entwurf ist die radikalere und durchsetzungskräftigere Form der Volksinitiative und entsprechend wesentlich beliebter als die allgemeine Anregung (20 der ca. 500 lancierten Initiativen waren in der Form der allgemeinen Anregung.) Mit einer Initiative kann ebenso ein Verfahren auf Totalrevision, z. B. der Verfassung, begonnen werden. (Art. 138). Nebst der Volksinitiative kennt der Kanton Zürich eine Behörden- oder Einzelinitiative.

Aus demokratischen Gesichtspunkten ist die Volksinitiative radikaler als das Referendum, da das Parlament umgangen wird. Während das Referendum konservativ wirkt, ist die Volksinitiative dynamisch. Sie vermag die bremsenden Wirkungen des Referendums teilweise zu kompensieren, indem sie die politische Innovation – ob direkt oder indirekt – fördert (siehe die Solarinitiative von 2000). Zudem führt sie zur stärkeren Berücksichtigung jener politischen Akteure, deren Interessen im repräsentativ-demokratischen System vernachlässigt werden. Sie trägt auch der Tatsache Rechnung, dass der einzelne Stimmberechtigte je nach Sachgebiet einmal zur Mehrheit und ein anderes Mal zu einer Minderheit gehört. Diesen zahlreichen Minderheiten gibt das Initiativrecht die Möglichkeit, sich im Volk gegen die Parlamentsmehrheit in einer bestimmten Frage durchzusetzen.

Entgegen ihrer eigentlichen Funktion, eine Volksabstimmung herbeizuführen, versuchen Initiativen zunehmend, das Parlament in ihrem Sinn zu beeinflussen und zur Ausarbeitung eines Gegenentwurfs zu bewegen, zu dessen Gunsten die Initative meistens zurückgezogen wird. Auch Initiativbegehren, die in der Abstimmung verworfen werden, sich jedoch vergleichsweise einer hohen Unterstützung erfreuten, können die Tätigkeit des Parlaments beeinflussen.

Volksrechte

Wahlen

Bundesebene

→ Hauptartikel: Nationalrat (Schweiz)

Der Nationalrat bildet mit dem Ständerat die Bundesversammlung. Der Nationalrat besteht aus 200 Mitgliedern, die mittels Verhältniswahl (Proporzwahl) gewählt werden. Da diese Zahl fix ist, variiert die Zahl der Sitze, die auf einen Einwohner fallen. Die Sitze werden nach der Bevölkerungszahl auf die Kantone verteilt, wobei jedem Kanton mindestens einer zusteht. Das derzeitige Verfahren (Hagenbach-Bischoff), bei dem jeder Kanton ein Wahlkreis darstellt, verfälscht jedoch den Proporzgedanken und verzerrt das Wahlergebnis, denn als Berechnungsgrundlage für Verteilung der Mandate auf die Listen dienen die kantonalen Ergebnisse und nicht etwa die nationalen. In einem Kanton, dem weniger als 10 Sitze zustehen, muss eine Partei einen Zehntel der Stimmen erhalten, um sicher einen Nationalratssitz zu erhalten – in Kantonen mit 2 Sitzen sogar ein Drittel der Stimmen. Wenngleich kein Mindestquorum wie im Deutschen Bundestag (Fünf-Prozent-Hürde) existiert, ergibt sich dadurch eine faktische Sperrklausel von mehr als 10 %, weshalb Stimmen für kleine Parteien wirkungslos sind. Dadurch wird der Grundsatz der Erfolgswertgleichheit verletzt, wonach alle Stimmen in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen sollen, zumal einige «verschwendet» wurden. Das Bundesgericht räumte daher ein, dass das Wahlsystem «möglicherweise den Anforderungen [. . .] an ein Wahlsystem bei kantonalen und kommunalen Proporzwahlen gemäss Art. 34 BV nicht [entspricht].»

Der Nationalrat repräsentiert die Gesamtbevölkerung, nicht nur die Stimmberechtigten. Dadurch wird allerdings die Stimmkraftgleichheit – möglichst gleichmässiges Verhältnis von Einwohner- und und Sitzzahl – relativiert. Je höher in einem Kanton der Anteil der Ausländer ist, desto mehr Sitze können die Wahlberechtigten dieses Kantons im Vergleich mit den Stimmberechtigten bestellen, deren Kanton einen niedrigeren Ausländeranteil hat. Von dieser Regelung profitieren namentlich die Kantone Genf, Basel-Stadt und Waadt.

Kantonale Wahlen

Die Bundesverfassung verlangt von den Kantonen, sich als direkte Demokratien zu konstituieren. Die Staatsgewalt muss damit auf mehrere Organe verteilt und das Parlament (Grosser Rat) muss durch das Volk gewählt werden.

Volksinitiative

Bundesebene

→ Hauptartikel: Volksinitiative (Schweiz)

Auf Bundesebene existiert die Verfassungsinitiative in Form des ausgearbeiteten Entwurfs und der allgemeinen Anregung (Art. 139 BV), wobei sich der ausgearbeitete Entwurf wegen seiner Durchschlagskraft grösserer Beliebtheit erfreut (480 der ca. 500 lancierten Initiativen waren ausgearbeitete Entwürfe). Mit 100'000 Unterschriften in 18 Monaten können Stimmberechtigte eine Teil- oder Totalrevision der Bundesverfassung verlangen, wobei nur die Initiative auf Teilrevision von praktischer Bedeutung ist. Sie bringt ein fundamentales Prinzip der schweizerischen Staatsidee – die direkte Beteiligung der Stimmbürger in Sachfragen – zum Ausdruck, denn sie gibt dem Volk die Möglichkeit, jederzeit (fast) beliebige Verfassungsinhalte ändern oder neu hinzufügen zu können. Das Initiativrecht unterliegt jedoch gewissen Schranken. Zum einen muss die Einheit der Form gewahrt werden, d.h., eine Initiative wird entweder als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter Entwurf präsentiert. Die Einheit der Materie verlangt, dass zwischen den einzelnen Teilen der Initiative ein sachlicher Zusammenhang besteht. Schlussendlich darf eine Volksinitiative den zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts nicht zuwiderlaufen. Wenn diese verletzt werden, wird die Initiative von der Bundesversammlung für (teil-)ungültig erklärt. Eine letzte, nicht formelle Schranke ist die faktische Undurchführbarkeit – eine Initiative, die Unmögliches verlangt, würde ebenso für ungültig erklärt werden. Dass eine Initiative für ungültig erklärt wird, kommt jedoch nur äusserst selten vor (seit Einführung des Initiativrechts fünfmal; bei einer Initiative war nur ein Teil ungültig).

Immer häufiger werden auf Bundesebene die Gegenentwürfe, die die Bundesversammlung als Alternative zu einer Volksinitiative ausarbeitet. Diese Gegenentwürfe sind entweder Verfassungs-, zumeist aber Gesetzesvorlagen, mit denen das Parlament einen Rückzug der Initiative zugunsten des Gegentwurfes herbeiführen will, der anschliessend – unter Vorbehalt des Referendums – in Kraft tritt.

Obligatorisches Referendum

Bundesebene

Siehe auch: Völkerrechtliche Verträge in der Schweiz#Staatsvertragsreferendum

Jedwede Änderung der Bundesverfassung muss von Volk und Stände abgesegnet werden (Art. 140 BV). Diesem doppelten Mehr (Volks- und Ständemehr) unterstehen ebenfalls völkerrechtliche Verträge, die den Beitritt zu einer Organisation für kollektive Sicherheit (z. B. UNO) oder einer supranationalen Gemeinschaft (z. B. EU) vorsehen. Dieses obligatorische Staatsvertragsreferendum dient dazu, die Beteiligung des Volkes bei zentralen Fragen zum politischen System der Schweiz sicherzustellen. In der Vergangenheit wurden jedoch auch Verträge dem obligatorischen Referendum unterstellt (Beitritt zum Völkerbund oder dem EWR), obschon es damals keine Rechtsgrundlage gab. Diese Möglichkeit wird noch heute als ungeschriebenes Verfassungsrecht akzeptiert.

Dem obligatorischen Referendum unterstehen denn auch Bundesgesetze, die keine Verfassungsgrundlage haben und deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt (Art. 165 Abs. 3 BV). Diese Möglichkeit zur Rechtsetzung erstaunt vor dem Hintergrund der traditionellen Normenhierarchie, wonach die Verfassung über den Bundesgesetzen steht; die Bundesversammlung hat sich bei der Gesetzgebung stets an die Bundesverfassung zu halten. Aus Art. 140 Abs. 1 Bst. c folgt auch, dass diese verfassungsderogierenden Bundesgesetze nur dann der Zustimmung von Volk und Ständen bedürfen, wenn sie länger als ein Jahr in Kraft sind. Stefan G. Schmid und Micha Herzog merken an:

„Die Tatsache, dass unterjährige dringliche Bundesgesetze ohne Verfassungsgrundlage sogar unter Ausschaltung jeglicher direktdemokratischen Mitwirkung erlassen und in Kraft gesetzt werden können (Art. 140 Abs. 1 Bst. c BV e contrario), lässt sich denn auch mit dem hiesigen Verfassungsbegriff, der seit etwa 1830 aufs Engste mit dem obligatorischen Referendum verknüpft ist, nur schwer vereinbaren.“

– Stefan G. Schmid, Micha Herzog: Was ist ein dringliches Bundesgesetz ohne Verfassungsgrundlage?

Die Tragweite von Art. 165 Abs. 3 BV wird in der Lehre kontrovers diskutiert, und eine abschliessende Definition, was ein ein solches Bundesgesetz darf oder nicht darf, existiert nicht. Unter der geltenden Bundesverfassung wurde ein solches Bundesgesetz erst einmal erlassen: Am 10. Dezember 2020 beschloss die Bundesversammlung eine dringliche Änderung des Parlamentsgesetzes, die es den Mitgliedern des Nationalrats vorübergehend ermöglichte, im Fall einer Covid-19-Isolation bzw. -Quarantäne elektronisch, das heisst in Abwesenheit, abzustimmen, was Art. 159 Abs. 1 BV widerspricht.

Fakultatives Referendum

Bundesebene

Auf Bundesebene kann das fakultative Referendum von 50'000 Stimmberechtigten oder acht Kantonen ergriffen werden. Das Kantonsreferendum besitzt jedoch keine praktische Bedeutung; seit dessen Einführung kam erst ein einziges Referendum zustande (Steuerpaket 2001). Gegenstand des fakultativen Referendums sind immer Beschlüsse der Bundesversammlung, jedoch bei weitem nicht alle. Verordnungen und einfache Bundesbeschlüsse sind der direktdemokratischen Kontrolle entzogen. Wenngleich nur eine einzige Bestimmung umstritten ist, muss das Referendum als Ganzes gegen den Beschluss ergriffen werden. Da das Referendum zwingend ist, kann ein referendumspflichtiger Erlass nur in Kraft treten, wenn entweder die Referendumsfrist von 100 Tagen unbenutzt ablief oder die Vorlage in der Volksabstimmung angenommen wurde. Nur in Ausnahmefällen dürfen völkerrechtliche Verträge vorläufig angewendet oder Bundesgesetze dringlich in Kraft gesetzt werden, wenn der Sachverhalt keinen Aufschub duldet.

Art. 141 BV unterstellt alle neuen Bundesgesetze sowie die Änderung oder Aufhebung bestehender dem fakultativen Referendum. Dieses Gesetzesreferendum ist die wichtigste Ausformung des fakultativen Referendums. In der Praxis werden grössere Vorlagen aus taktischen Gründen manchmal auf mehrere Bundesgesetze und damit auf verschiedene Referenden aufgeteilt. Damit wird erreicht, dass ein Reformvorhaben potentiell auch dann Bestand haben kann, wenn ein (umstrittener) Teil bei der Abstimmung verworfen wird. Zuweilen ist es aus Gründen der Kompromissfindung nötig, verschiedene Änderungen in eine Vorlage, einen sogenannten Mantelerlass, unterzurbingen (siehe als Beispiel das Klimaschutzgesetz). Solche «Pakete» sind dann nötig, wenn für eine Reform verschiedene Bundesgesetze geändert werden müssen, alle Änderungen einander jedoch bedingen – zum Beispiel wird durch ein Bundesgesetz die Finanzierung, durch ein weiteres die Umsetzung geregelt. Das eine funktioniert nicht ohne das andere. Diese Verknüpfung ist in der Lehre nicht ganz unbestritten, wird aber als zulässig erachtet. In seltenen Fällen werden Bundesgesetze für dringlich erklärt, d.h., sie treten am Tag der parlamentarischen Beschlussfassung in Kraft. Haben diese Bundesgesetze eine Verfassungsgrundlage und übersteigt ihre Geltungsdauer ein Jahr, unterstehen sie dem fakultativen Referendum. Das dringliche Bundesgsetz tritt ausser Kraft, wenn es innerhalb dieser Frist in der Volksabstimmung verworfen wird – sonst bleibt es in Kraft. Dem fakultativen Referendum unterstehen auch Bundesbeschlüsse, soweit von Verfassung oder Gesetz vorgesehen (siehe Art. 53 Abs. 3 BV oder Art. 28 Abs. 3 ParlG).

Das fakultative Referendum bei völkerrechtlichen Verträgen kommt nur bei jenen infrage, die von der Bundesversammlung genehmigt werden, was nur auf etwa 5 % zutrifft. Zunächst unterstehen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie unbefristet und unkündbar sind. Das Referendum kann auch bei Verträgen ergriffen werden, die den Beitritt zu einer internationalen Organisation, z. B. der WHO oder OECD, vorsehen. Der letzte Anwendungsbereich des fakultativen Staatsvertragsreferendums sind völkerrechtliche Verträge, die «wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten». Das sind Verträge, die nicht unter die Kategorien von Ziffer 1 und 2 fallen, jedoch genügend grosse Veränderungen für das Schweizer Staatswesen nach sich ziehen, dass sie dem fakultativen Referendum unterstellt werden. Von 1977 bis 2021 wurden 24 Abkommen dem Referendum für unbefristete und unkündbare Verträge, 39 Abkommen dem Referendum über den Beitritt zu internationalen Organisationen und zwischen 2003 und 2021 wurden 272 Abkommen dem fakultativen Staatsvertragsreferendum für Verträge unterstellt, die wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten. Es wurden aber längst nicht alle Referenden tatsächlich ergriffen.

Herausforderungen

Rechtsstaatlich problematische Volksinitiativen

Kollisionen mit Grundrechten und höherrangigem Recht

Die unmittelbare Volkssouveränität ist das Alleinstellungsmerkmal der schweizerischen Demokratie. Volkssouveränität kann jedoch nicht eigenständig für einen funktionierenden Verfassungsstaat sorgen. Zu dessen Grundgerüst gehören unweigerlich auch die Gewaltenteilung und die Grundrechte. Demokratie ohne gesicherte Verfahren, wie sie die Verfassung bietet, verliert sich in unverbindlicher Spontanität oder in der Manipulation von ad hoc arrangierten Volksbefragungen. Demokratie ohne Grundrechte droht gewalttätig zu werden.

Nach Rousseau solle das Volk allgemeine Prinzipien formulieren, die auf das Gesamte ausgerichtet sind und alle betreffen. Diese Prinzipen bedürfen der Umsetzung in konkrete Entscheide durch das Parlament und die Justiz, die den Einzelfall mit den besonderen Interessen, die ihn bestimmen, betrachten. Das Volk ist nicht in der Lage, konkrete Streitfälle zu lösen. Wird der staatliche Entscheidungsprozess in der Weise organisiert, dass das Volk über den Einzelfall entscheidet, ist die Rechtsgleichheit gefährdet und die Chance einer Willkürherrschaft der jeweiligen Mehrheit erhöht. Gewaltenteilung und Schutz individueller Freiheit setzten der Verfügungsgewalt des Volkes klare Grenzen.

In jüngerer Zeit wird die Austarierung zwischen demokratischer Mitbestimmung auf der einen und rechtsstaatlicher Grundprinzipien auf der anderen Seite wieder intensiver diskutiert, wofür vor allem verschiedene Volksinitiativen gesorgt haben. Zunehmend kommen Volksinitiativen zur Abstimmung, die Automatismen und ausnahmslose Regelungen für Einzelfälle vorsehen (z. B. die Ausschaffungsinitiative, Pädophilen-Initiative und Durchsetzungsinitiative). Giovanni Biaggini und Jörg Paul Müller, beides Staatsrechtsprofessoren, kritisieren, dass dadruch insbesondere der Grundsatz der Verhältnissmässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) unter Druck gerate, da diese Volksinitiativen – eine konsequente Umsetzung beabsichtigend – den rechtsanwenden Behörden jeglichen Ermessenspielraum raubten. Eine Verfassungsbestimmung, die zumeist nur aus einigen Textzeilen besteht, kann den komplexen Gegebenheiten des Einzelfalls nicht gerecht werden.

Diese von Volksinitiativen eingeführten Verfassungsbestimmungen beanspruchen oft direkte Anwendbarkeit. Zwar gibt es einige Verfassungsnormen, die direkt anwendbar sind, also keiner Konkretisierung auf Gesetzesebene bedürfen; sie sind jedoch die Ausnahme. Bei den Grundrechten beispielsweise ist die direkte Anwendbarkeit erwünscht, denn aus ihr resultiert die direkte Einklabarkeit – ein Bürger kann sich also direkt auf die Grundrechtsnorm berufen, wenn er sich in seinen elementaren Rechten verletzt fühlt. Bei sachpolitischen Verfassungsnormen hingegen ist es problematisch, den Gesetzgeber zu überspringen, besonders dann, wenn die fragliche Norm kategorisch formuliert ist und damit zusätzlich den richterlichen Entscheidungsspielraum stark einengt. Die Ausschaffungs- und die Pädophilen-Initiative nahmen beispielsweise solche Normen in die Verfassung auf. Sachprobleme hingegen sind meist komplex und lassen sich gewöhnlich nicht mit ein paar Worten Verfassungstext sachgerecht erfassen und exakt eingrenzen. Diese einzigartige Befugnis von Volk und Ständen, das höchste Recht des Landes zu setzen, könne deswegen in eine neue Form des Absolutismus, den Demokratieabsolutismus, abgleiten.

„Solche kategorisch formulierten Verfassungsbestimmungen nehmen in Kauf, dass es bei der Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben in der Rechtspraxis zu Entscheidungen kommt, die ohne die gebotene Ansehung und Würdigung des Einzelfalls ergehen, nicht vernünftig begründet werden können, unverhältnismässig und sachlich nicht haltbar sind. Sie öffnen der Willkür die Tore.“

– Giovanni Biaggini, Jörg Paul Müller: Die Verfassungsidee angesichts der Gefahr eines Demokratieabsolutismus

Unterminierung der Stellung des Parlaments

Bei jüngeren Volksinitiativen ist noch eine weitere rechtsstaatlich bedenkliche Tendenz zu beobachten. Die Zweitwohnungs- und Masseneinwanderungsinitiative beispielsweise setzten der Bundesversammlung im Initiativtext eine Frist, bis wann sie die Verfassungsnorm der Initiative ausführen muss. Damit soll das Parlament zu einer zügigen Umsetzung veranlasst werden. Doch nach geltendem Verfassungsrecht kann die Bundesversammlung nicht gezwungen werden, solche Aufträge korrekt auszuführen – in der Vergangenheit gab es Fälle (Alpen- oder Zweitwohnungsinitiative), in denen solche Gesetzgebungsaufträge nicht oder nicht richtig erfüllt wurden.

Damit das politische Ziel dennoch erreicht wird, sahen die erwähnten Initiativtexte einen Ausweg vor: Für den Fall, dass die Ausführungsgesetzgebung im festgelegten Zeitpunkt – in der Regel 1 bis 3 Jahre nach der Volksabstimmung – noch nicht in Kraft getreten sein sollte, erlässt der Bundesrat die Ausführungsbestimmungen (vor­übergehend) auf dem Verordnungsweg. Andere Initiativen gingen noch weiter und verpflichteten den Bundesrat, die Ausführungsbestimmungen «bis zum Inkrafttreten der gesetzlichen Bestimmungen» durch Verordnungen zu erlassen.

Durch diese Praxis erwachsen mehrere Probleme. Zum einen wird hierdurch das Legalitätsprinzip in Art. 164 BV, wonach alle wichtigen Bestimmungen durch Bundesgesetze festgelegt werden müssen, unterwandert. Dass der Bundesrat dadurch zum Ersatzgesetzgeber mutiert, birgt die Gefahr, dass die Verordnungen, die nur provisorisch gedacht sind, dauerhaft bestehen, weil die Ausführungsgesetzgebung auf Jahre hinaus oder gar nicht zustandekommt. Ausserdem können bundesrätliche Verordnungen per konkreter Normenkontrolle vor dem Bundesgericht angefochten werden – diese Form der Verfassungsgerichtsbarkeit existiert bei Bundesgesetzen nicht. Das Bundesgericht kann diese Verordnungen somit für hinfällig erklären, wodurch es über höchst politische Fragen zu urteilen beginnt. Schlussendlich schränkt diese Praxis ebenfalls den Gestaltungsspielraum der Bundesversammlung erheblich ein, denn die bundesrätlichen Verordnungen haben grosse Vorwirkungen: Regeln diese Verordnungen das Leben von Privaten oder hat die Verwaltung schon mit deren Umsetzung begonnen, kann das Parlament faktisch nicht mehr von der Spur des Bundesrates abweichen, da sonst die Rechtssicherheit für die Privaten oder Gerichte gehörigen Schaden nähme.

Diese Initiativen haben alle gemein, dass sie die Stellung der Bundesversammlung unterminieren. Die zentrale Aufgabe des Parlaments, von der es seine Daseinsberechtigung ableitet, ist die Repräsentation des Volkes; nur deswegen steht es dem Parlament zu, die wichtigsten politischen Fragen im Staat zu regeln. Durch die neue Initiativpraxis wird diese legislative Kernkompetenz auf den Bundesrat übertragen, wodurch die Gewaltenteilung untergraben wird, oder gleich von Volk und Ständen in die Hand genommen.

Lösung: Wiederbelebung der allgemeinen Anregung

Die Initiativen der letzten beiden Jahrzehnten zeigten, dass es für Initianten zunehmend schwierig ist, einen ausgearbeiteten Verfassungstext zu entwerfen, der rechtlich, politisch und sprachlich ausgereift ist und sich ohne grössere Probleme umsetzen lässt; die wachsende Komplexität der Problemstellungen verlangt professionelle Rechtsetzung.

„Mit der Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung verfügt das Stimmvolk über ein Instrument, das es ihm erlaubt, den Behörden verbindliche Ziele [...] zu setzen und sich damit aktiv in den Gang der Politik einzu­mischen. Wie diese Ziele zu erreichen sind, hat dann die Bundesversammlung zu definieren. Sie verfügt über die notwen­digen Ressourcen, um die verschiedenen föderalen und (völker-)rechtlichen Implikationen eines Volksbegehrens zu analysieren und schliesslich einen umsetzbaren Verfassungstext zu formulieren.“

– Markus Müller: Über Perlen, ihre Pflege und die Kunst der direkten Demokratie

Internationalisierung

• Hangartner, Kley
• Diggelmann VdR
• Diggelmann: Der liberale Verfassungsstaat und die Internationalisierung der Politik
• Diggelmann: Das Phänomen der «Scherbenhaufen»-Referenden. Anmerkungen zum laufenden Europa-Referendum und seinen Hintergründen. Jusletter vom 13. Oktober 2008

Literatur

• Yvo Hangartner, Andreas Kley, Nadja Braun Binder, Andreas Glaser: Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft. 2. Auflage. Dike, Zürich/Basel 2023. ISBN 978-3-03891-250-7 (Open-Access-Zugang)
• Oliver Diggelmann, Maya Hertig Randall, Benjamin Schindler (Hrsg.): Verfassungsrecht der Schweiz / Droit constitutionnel suisse. 2. Auflage. Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2020, ISBN 978-3-7255-7995-2, S. 287–528 (Band I).
• René Rhinow, Markus Schefer, Peter Uebersax: Schweizerisches Verfassungsrecht. 3. Auflage. Helbing Lichtenhan, Basel 2016, ISBN 978-3-7190-3366-8, S. 381–487.
• Adrian Vatter: Das politische System der Schweiz. 4. Auflage, Nomos, Baden-Baden 2020, ISBN 978-3-8487-6564-5, S. 351–403.
• Giovanni Biaggini: BV Kommentar. Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft. 2. Auflage. Orell Füssli, Zürich 2017, ISBN 978-3-280-07320-9.